构筑督察内审屏障 打造税源监控防线

发布时间:2018-04-13
来源:

郑丽萍

 

督察内审是依法监督和制约权力,防范和治理内部风险,以执法的不断规范和政策的有效落实,有力促进组织收入的重要途径。随着内外环境变化,当前地税发展正在向挑战多、风险高、机遇大、内外环境更为复杂的阶段演化,既面临着转型发展之痛、又面临着预期调整之难,更面临着优势丧失之危。立足新常态、适应新常态、把握新常态,做好新常态下督察内审工作是当前和今后一段时期地税工作的重要课题、主要方向。尤其是在税源专业化管理模式逐步完善今天,探求如何建立适应这一管理模式下的督察内审模式,有效拓展税源,对地税系统督察内审工作的深入有效开展具有重要的现实意义。张国忠局长在今年年初提出“寻找拓宽税源的九条措施”时强调“严格督察内审找税源”,并提出了今后一段时间督察内审工作的思路和重点。可见督察内审部门在税源控制的过程中扮演着十分重要的角色,发挥了巨大的效能,但是近些年督察内审工作也遇到了一些难题,需要我们客观分析,深入调研,探索新形势下提高督察内审效能的对策和思考。

一、当前督察内审工作面临的新形势

一是从经济税收的发展变化看,传统的排浪式、高增速的经济增长模式已经终结,中高速增长的新常态带来了地税收入的新变化。

二是从税制改革的发展变化看,国务院正式废止营业税,为下一步深化改革铺路,此举也正契合了党的十九大报告提出的深化税收制度改革、健全地方税体系的要求。税制改革向纵深推进。

三是从社会环境的发展变化看,税收对社会生活的渗透不断加深,人们对税收工作的认知度在提高,关注度也在提升。

四是从队伍建设的发展变化看,思想多元与行为多样,思维活跃与工作活力相互交织、相互影响,传统的带队模式和治理方式正在发生深刻变革。

二、当前督察内审工作面临的主要问题

(一)工作职责未厘清,工作边界不清晰,工作职责与督察内审要求不匹配。决策、执行、监督相互制约、相互促进是权力运行的基本要求,但在实际工作中,督察内审部门承接了政策法规、计划财务和纪检监察等业务主管部门的部分职能,业务主管部门与督察内审部门的责任界限不够清晰,实践中,既有督察内审部门主动或被动地“越位”,直接参与管理;也有督察内审部门名义或实际的“缺位”,监督不到位。

(二)督察内审的制度体系不够健全。尚未形成自己的切合税务系统实际的督察内审工作制度;机构不健全,人员配备不到位,机构设置与督察内审要求不匹配。目前各地虽然先后设立了督察内审部门,但仍有一些旗县级地方机关没有独立的督察内审部门,这在很大程度上影响着基层督察内审的独立性,无法保证督察内审业务工作的自主性和权威性,也无法保证督察内审的质量和规避督察内审的风险;有一些地税机关配备人员少,开展督察内审项目时大都靠临时抽人完成任务,人员不固定、标准难统一,作业与程序不规范问题突出,工作质量与效能有时得不到保证,长期借人又影响到其他部门和基层单位的正常工作。

(三)工作力度受限,监督覆盖面小,督察能力与督察内审要求不匹配。从现状看,从事税收执法检查和内部审计人员的政治素养和业务素质,与实际工作要求还有一定距离。督察内审干部业务素质有待提高,具有一定综合能力的复合型人才较少,直接影响到督察内审工作的深度和广度;力量不足,目前从事督察内审的专职人员较少,临时抽调组建督察内审小组的人员专业熟练度不够,时间和精力有限,难以保证督察内审工作质量;力度不大,目前督察内审侧重于日常财务管理和领导干部离任经责审计,基建项目、政府采购等专项审计未做到应审尽审,税收执法督察每年只能重点检查少部分单位,监督检查覆盖面小,力度明显偏弱,难以形成震慑力。

(四)督察内审工作的方式方法较为落后。主要表现为执法督察方式创新程度不够,内部审计缺乏系统规划,外部监督机制没有得到充分利用。信息化支撑不力,督察方式方法与督察内审要求不匹配。目前督察内审工作虽然主要应用计算机开展,并且有执法疑点数据库,但是由于核查方法相对低级,工作效率仍然很低,费时费力,难以保证工作质量和效果;有的上级机关没有取得数据查询权限,还向下级单位要数据,本末倒置;审查技术方法不够先进,主要采取现场审查方式,手工操作,审查技术方式单一;风险观念比较淡薄,凭借督察内审人员的主观判断和工作经验,较少考虑督察内审风险控制因素和运用制度基础、风险导向模式。

(五)成果运用不到位,工作成效亟待提升,督察效能与督察内审要求不匹配。每年督察审计之后对于发现和指出的违法违规行为,往往只是就事论事,存在重问题审查、轻处理处罚,重督察意见提出、忽视督察意见落实等现象,督察内审起不到应有惩戒作用,存在潜在的督察内审风险,从制度上、源头上治理不够,责任追究难以落到实处,缺乏监督成果的综合、深度运用。

三、原因分析

(一)认识不到位

各级税务机关对督察内审工作的重要性认识不够。少数单位并未完全、真正地认识税收督察内审这一系统工作的必要性和内在作用。有些人未能从依法治税的高度理解与认识到深入开展督察内审工作的重大意义,认为督察内审工作是得罪人的事,怕过错追究影响单位形象和稳定,从而被动应付、消极敷衍,存在“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”的现象;基层人员业务量大、工作繁重,特别是强调精细化管理之后,没有真正考虑到基层人员的劳动强度,各项工作各项管理的要求,通常超过基层人员的负荷,出现了忙碌中出错的现象,并且工作量愈大,出错愈多。因此有人认为,基层人员付出或贡献大,可以弥补执法中的过失。同时,也有人认为,督察内审追究的是基层执法人员,而行政管理人员却相对超脱,是一种不公平、不合理的制度。正是认识上不到位,有的地税机关对开展督察内审工作只注重形式,而不讲究效果,也没有很好地开展税收执法责任制检查和过错责任追究。

(二)人员素质不高

基层单位督察内审机构不健全,专职督察内审人员未完全到位,有的是兼职督察内审工作而责任心不强,也有的是服从“工作需要”、“组织安排”而综合素质、业务能力不高。

(三)工作难以实施

第一,基层督察内审人力不够、业务不精,难以适应改革发展的督察内审工作需要。第二,基层督察内审工作涉及面广,疲于应付,主动性不高。第三,同级督审力度不大,基层同事长期在一起工作,而且督察内审岗位人员流动性大,“谨慎”追责。第四,督察内审手段不多,目前税收执法责任制监控软件有很多方面流于形式,没有取到实质性的作用。

(四)责任难以追究

第一,分工不够合理。有的领导为了工作好开展,在人员配岗中往往对那些会做事的人安排在执法岗位、多安排岗责、安排重要的岗责、安排责任风险大的岗责,而对那些不怎么会做事的人,则安排次要岗责、不容易出错的岗责,因此可能出现相对不公正的结果,也就是“执法的”不如“不执法的”、“多做事的”不如“不做事的”、“业务能力强的”不如“无业务能力的”。如此一来,执法水平较高、业务能力较强的,反而成为责任追究的重点对象,极大地挫伤了基层人员工作的积极性和主动性。第二,考核难以量化。由于基层税务机关之间工作条件、工作人数、工作任务等均有所不同,考核系数不一样,工作量大小难以平衡,工作难易程度也难以把控,因而税收执法责任制考核与过错追究也就难以实施。第三,过错责任难以发现。当前,税收执法监督领域的信息化程度较低,尚不能实现对税收执法的全方位全过程监控。同时,内部各执法环节间的工作衔接有时不够紧密,信息传递不及时,导致一些过错行为不能及时发现,或者是发现不了。第四,过错责任难以区分。随着税收执法权的逐步分解,一项具体税收执法或财务管理的行为可能划分为多个环节,涉及到若干人员,一旦出现过错,很难甄别界定每个人的过错责任、情节轻重和责任大小。第五,考核追究难以落实。现行的执法责任制的考核与目标责任制管理考核、公务员年终考核等缺乏有机结合,没有有效的激励机制。

四、提升督察内审工作效能的对策与思考

税收工作包括决策、执行、监督、评估和反馈等环节,督察内审是其中的一个重要环节,是税务部门实现自我监督的一种制度安排,是规范执法行为、促进依法治税的重要保障,如果没有督察内审,税收工作就不可能形成闭环,在管理上就会出现断档和漏洞。这足以说明督察内审在整个税收工作大局中的重要作用。

(一)认清形势,增强做好督察内审工作的使命感

近些年来,中央把从严治党、依法治国摆在了更加突出的位置,在强化对行政权力监督的大背景下,对财政收支开展监督的力度明显加大,审计监督、人大监督、行政监督、社会监督、司法监督等日益增强,监督的深度和广度也在不断扩大。地税系统作为垂直管理部门,点多、线长、面广,管理难度较大,加强督察审计不可或缺,督察内审部门更要认清形势,增强做好督察内审工作的责任感和使命感,着力提高自己的工作质量,利用好内部监督的优势,提早发现和纠正问题,保障整个税收工作少出问题、尽量不出问题。

(二)找准定位,明确督察内审工作的根本目的

督察内审作为内部监督机制,不仅是一种监督,更应该是一种服务,要用服务的心态进行监督,最终目的并不是为了“抓辫子”“、打板子”,更重要的是通过内部监督,找出问题、解决问题、规范问题。从这个角度看,督察内审与被督察内审并非对立面,在认真执行国家的税收政策和财经法纪方面,其目标是一致的。总局督察内审司提出要通过“强化监督、促进管理、防控风险、服务大局”,充分发挥督察内审在政策落实上的督促性作用,在税收执法和内部管理上的规范性作用,在完善税收治理上的建设性作用,在干部队伍建设上的保护性作用,找准了督察内审部门职能定位。督察内审要当好强化监督的“听诊器”,加大监督力度,认真查找税收执法和财务管理中存在各类问题,还要把一些小问题、苗头性的问题暴露出来,及时予以纠正。督察内审要当好防控风险的“防火墙”,利用好内部监督的优势,尽早发现问题,防患于未然,解决在内部,降低外部审计监督风险和地税干部被外部追责的风险。督察内审要当好促进管理的“催化剂”,要以督察内审为契机,认真总结典型问题、共性问题背后的体制机制问题,提出解决问题、完善制度的意见建议,切实发挥以查促管的作用,同时也要通过督察内审,提升广大地税干部的法治意识和责任意识,促使加强自我管理、自我约束和自我改进。

(三)加强领导,强化督察内审工作的组织保障

督察内审行使监督职能,监督对象包括税收执法和财务管理,涉及税收工作的方方面面,干得都是容易得罪人的活,没有领导的支持和力挺,督察内审工作的力度就会打折扣,效果就难以显现。各级地税领导尤其是“一把手”要充分认识督察内审工作的重要性和必要性,全力支持督察内审部门开展工作,帮助协调解决工作中的困难和问题,为督察内审工作开展创造有利条件。一要健全机构。旗县级地税机关应当单独设立督察内审机构,提高督察内审部门的独立性、权威性。二要充实人员。真正选调能干事、愿干事的业务能手充实到督察内审岗位,为督察内审工作开展提供人员保障。三要提高素质。加大督察内审人员培训力度,探索分类式培训、综合式培训、上挂式培训、下派式培训等督察内审培训机制,培养复合型督察内审人才。四要加大力度。探索大督察机制,建立督察内审人才库,选调税政、征管、法规、稽查、风控、监察等方面的专业人员,藏督察内审人才于基层,每年根据督察内审计划,定期相对集中各地的督察内审人员力量,采取以上督下、以查带训,既提高督察内审工作问责力度,也提升督察内审人员业务能力。五要协调配合。各级领导班子要帮助解决部门协调配合的问题,厘清部门职责,确保部门间沟通顺畅,配合有力,形成良好的协调配合机制。

(四)创新方法,切实提升督察内审工作质效

一要提升督察内审信息化水平。在大数据时代,仅仅依靠手工开展监督检查,既没有效率,也无法保证工作质量。要强化信息督察,建立以数据分析筛查疑点为主要内容的信息督察模式,加强数据分析与疑点推送,督察审计提供线索和依据,深入查找征管漏洞,实现对问题的“精准打击”,使督察审计更有针对性;在开展执法督察前,根据督察项目预先设计好取数指标,查找出疑点数据交被督察单位核查,并在此基础上开展实地督察,从而大大提高督察内审的工作效能。

二要抓好督察内审项目统筹。以经济责任审计为统领,统筹开展税收执法督察和内部财务审计项目,整合督察审计内容,规范工作流程,集中力量开展工作,实现一次进点完成多个督察审计项目,减少多头重复检查,减轻基层负担,提高工作效率。

要强化内控机制建设,完善督察内审监控软件。在税收执法责任制系统结构、数据来源、推送方式等方面有效发挥监控软件的监控作用;切实提高RED系统的内控功能,进一步优化风险点指标,强化税源控管,促进组织收入。

四要健全督察内审规章制度。建立一套功能齐全、运转协调、监督有力、服务到位的督察内审体系,对督察内审工作进行全面系统的规范。首先,要完善督察内审制度体系,建立健全督察管理制度;其次,要加强内部人员管理,建立岗位责任制和督察项目负责制,明确督察内审人员的职责权限、工作规程和纪律要求;最后,要完善问责实施细则,针对问题,厘清责任,有效问责,逐步实现督察内审工作的法制化、制度化、规范化,维护督察内审工作的严肃性。

五要强化督察结果运用,不断提高督察内审工作效能。一是对工作中发现的问题进行综合分析,提出整改意见和建,同时强化督审整改落实,对内外部检查督察发现问题的整改落实和责任追究情况进行督促检查,建立问题和建议双监督双反馈机制,进一步强化管理、完善制度、堵漏增收。 二是及时对督察审计的结果进行通报,高度关注整改意见的落实,建立对整改落实情况的再检查以及“回头看”制度,严格问题整改和责任追究报告制度,大力开展后续审计和跟踪检查;三是加强督察内审成果的转化工作,强化执法责任制,并把督察内审的工作成果与单位目标管理、领导绩效考核、干部法纪教育、税收业务培训紧密结合起来。

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