立足全国税收调查试析内蒙古营改增政策实施效应
李超
摘要：经济“新常态”促进经济发展转型升级，经济发展转型升级催化了税制改革，优化税制结构、稳定宏观税负、推进依法治税、建立现代税收制度等一系列改革路径倒逼我国加快实施并推进营改增税制改革。2012年1月1日起，上海率先开始了营改增改革试点，随后，北京等10个省（直辖市、计划单列市）陆续加入营改增改革试点队伍。2013年8月1日，营改增改革试点在全国范围内推开，2016年5月1日，随着建筑业、房地产业、金融业、生活服务业营改增的全面推开，我国营改增改革全面完成，营业税从此消失。我国的税制改革在税收现代化的进程中实现了阶段性成果，税制结构进一步优化，增值税抵扣链条有效打通，重复征税切实消除，纳税人负担全面减轻，改革红利充分释放，为社会经济发展创造了良好的税制环境，必将深刻影响产业结构调整，为新一轮的经济增长奠定制度基础。
本文以内蒙古自治区为实例，通过全国税收调查数据和实地调研资料，分析营改增政策实施以来该地区试点纳税人的税负变化和现状，总结营改增政策实施对内蒙古经济发展、财税体制改革、征管体制改革、企业经营发展所带来的影响，指出政策实施中存在的问题，提出解决问题的措施和建议，为地方经济健康快速发展建言献策。
一、实施营改增政策的必要性
就国内外宏观经济形势来看，2008年的全球经济危机造成了全球经济严重衰退，具有代表性的诸如欧洲有关国家的主权债务危机问题，可见此次经济危机的严重性。受国际经济大环境的影响，我国2012年-2016年GDP增速分别为7.8%、7.7%、7.5%、6.9%、6.7%，呈下降趋势。显而易见，国际经济复苏的缓慢性、不确定性，给中国经济的稳定发展带来了严峻挑战。
就国内经济形势来看，我国的经济发展面临新的挑战，一方面，国内劳动力成本逐年攀升，一定程度上冲击着我国的制造业和服务业，中国传统的劳动密集型产业优势不复存在；另一方面，具有重要地位和相当关联性的房地产业，对经济发展有着重要影响力，而当前为了长远利益和宏观市场的稳定我国仍在对房地产市场回归合理价值进行宏观调控，这必将对经济增长产生一定的压力，产业经济结构的单一性导致了经济结构的失衡，进而威胁到了我国经济增长的可持续性。
1994年实行的增值税与营业税并行的税制体系，符合当时的经济体制和国地税分设状态下的征收管理能力。但是，随着社会经济的发展，行业间的联系越发密切，相互交叉融合的部分越来越多，区分不同行业征收不同税种的税制结构难以满足复杂多变的经营模式，不利于全球经济一体化的进程和我国市场经济的健康发展。我国税制体系尤其是增值税制度不完善的问题亟待解决，放眼国际，绝大多数征收增值税的国家，都将商品和服务纳入增值税的征收范围，并且取得了良好运行效果。对比我国现状和国际经验，进一步扩大增值税的征税范围，将服务业从营业税体系中剥离，转入增值税体系，是国家全面深化改革、不断完善税收制度的必由之路。
我国的宏观税收负担率偏高。据媒体报道，中金公司测算2012年我国广义宏观税负为37%，2014中国政府全部收入占GDP的比重，包括一般预算收入、国有资本经营收入、社保基金总收入和政府性基金收在内计算，已超过30-35%，已超过发达国家的水平。我国是典型的低福利水平高税负国家，与发达国家实行“高税负、高福利”政策明显不同，税负率偏高广为诟病。高税负会降低企业活力的国际竞争力，在人口红利枯竭，人力成本上升的当下，不利于吸引外商投资。推行营改增将会降低企业税收负担率。税收收入中增值税和营业税的比重巨大，在税收收入中营业税贡献率为21%，增值税贡献率达到34 %，两大税种占税收收入的比重超过50%。伴随着营业税改增值税的改革，增值税在税率设计上将新增11%和6%两档低税率，因调整营业税的税收收入的体量大，营改增以后将会整体降低企业的税收负担率。推行营改增有利于结构性减税。减税和减支是硬币的两面，减税必先减支，但是根据国际经验，当一国人均GDP达到或超过5000美元时，国民对社会福利和公共服务和的使用欲望将成直线攀升。2013年，我国人均GDP约为6767美元，正处在这一历史时期，民生支出需求和刚性业都很大，在经济面临巨大下行压力的情况下，刺激经济发展的硬投资支出也有上升的势头，加之我国现阶段行政管理改革和经济市场化改革还远未到位从，平衡预算角度看，大规模减税条件不足。营改增改革不是大规模的、全面性的减税行为，结构性减税的重要组成部分是营改增，这也不同于以往的有增有减的税负调整，而更加注重的是选择性的减税，对特定的群体采用特定的税种减轻税收负担；强调的是税制结构的优化内部，满足现实经济的发展规律的需要，顺应科学有效的基本逻辑。
随着现代生产力和科学技术的发展，资本和劳动从物质生产向服务领域转移加速，从而使得社会分工更加细化，第三产业有了长足的发展。第三产业通常也成为服务行业，它主要是相对于农业、采掘业等为主的第一产业和以加工制造业为主的第二产业而言的。根据第三产业的特点来看，它主要包括：运输、通讯、电力、自来水等社会公用事业；教育、新闻、电影、电视等文化产业；饮食、娱乐、旅游等居民生活服务业。总的来说，第三产业绝大多是行业主要都是为物质生产部门和居民生活服务的。它是社会生产力发展的必然结果，同时又成为社会生产力进步发展的必然条件。它是对整个国民经济、社会进步发挥着巨大作用。
与其他国家横向比较，我国第三产业相对滞后，第三产业在GNP和GDP中所占比重较低，不仅远远低于发达国家水平，甚至低于发展中国家的平均水平，而且就业人员在总就业人数中所占比重较低。2012年我国三大产业占GDP比重分别为9.4：45.3：45.3，到2016年，我国三大产业占GDP比重分别为8.6：39.8：51.6，可见我国的第三产业得到了长足发展，但同发达国家第三产业占比70%的水平相比较，我国第三产业仍有较大提升空间。当前，我国正处于产业结构转型的攻坚时期，需要大幅度提高服务业在GDP中的比重。此外，第三产业的发展，还能带动财政收入的大幅度增长。根据有关学者测算（引用），第一产业GDP每增加1%，税收就会减少0.41%，第二产业GDP每增加1%，税收就会增加0.48%，第三产业GDP每增加1%，税收就会增加0.98%。
营改增有利于提高第三产业尤其是服务业的比重。在营业税税制体系中，每次流通都要对营业额全额征税，企业为降低税务，在经营中力求一个经营主体满足全部需要，在服务项目中贪大求全，打包出售，造成服务项目全而不精。推行营改增后，企业外购的各项服务均可递减税收成本，增值税仅对差额征税，可以促使生产性服务业从制造业剥离，深化产业分工，加快服务业健康发展，增加第三产业比重。随着服务业的规模增大，服务业中需要精细分工的产业逐步增加，尤其明显的是生产性服务业，从而延长产业链条，将更加有助于研发服务、生产性融资租赁等现代服务业的发展，进而促进第三产业整体素质的提升。
所以，将现行适用于第三产业的营业税改为增值税，可以消除营业税重复征税的弊端，不仅是完善税收制度的必然选择，也是促进现代服务业发展、推动第二产业和第三产业融合、培育经济增长新动力的迫切需要。所以，营改增，有利于第三产业随着分工细化而实现规模拓展和质量提升。同时，分工会加快生产和流通的专业化发展，推动技术进步与创新，增强经济增长的内生动力。
二、营改增政策取得的成效
（一）大部分纳税人税收负担有效降低
试点的小规模纳税人绝大多数按照5%的营业税税率缴税，营改增政策实施后，试点的小规模纳税人按照3%的增值税税率缴税，且以不含税销售额为计税依据，税负下降幅度40%左右；试点的一般纳税人，随着营改增政策的持续推进，交通运输业、现代服务业、建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等纳税人税负均有不同程度下降；与此同时，营改增的“外溢”效应明显，对于非试点的一般纳税人（原增值税一般纳税人）而言，因外购交通运输劳务抵扣增加和服务业劳务纳入抵扣，税负普遍降低，可以说是改在“服务业”（试点纳税人），利在“工商业”（非试点纳税人）。
（二）改革和完善了我国的税收制度
营业税改征增值税是对我国流转税税制的一场深刻变革，属于两个税种之间的转换调整，彻底改变了过去流转税二元税制结构重复征税、阻碍生产要素流动、制约经济发展的不利局面，为加快建立并完善现代增值税制度迈出了坚实步伐。
（三）带动整体财税体制改革
财税体制改革是经济体制改革乃至各领域全面改革的重头戏，营改增则是财税体制改革的突破口，不仅可增强税制的统一性、合理性，促进税制结构的优化，而且可以为加快财税体制改革和整个改革趟出新路、摸索经验并发挥积极的促进作用。另外，制度的调整必然会带来管理的变革，营改增会对财政、税收、企业的治理产生积极而深刻的影响。
（四）打通产业链条，解决了重复征税问题
原本缴纳营业税的纳税人纳入营改增后，可抵扣增值税的链条机制得到扩展，不仅生产型服务业在整个抵扣链条中得以延展，第二产业和第三产业之间的链条也开放，解决了双重征税问题，减轻了纳税人的税收负担。营改增纳税人纳入试点范围后，其生产、经营决策也会跟着调整，更加注重市场需求和资源配置，更能发挥市场自身的调控作用。从试点的情况来看，营改增降低了产业链总体税负，2012 年、2013年全国营改增纳税人的减税总额达 1800 多亿元，中、小型企业的减税程度尤为明显，其中，小规模纳税人的减税幅度达到 40%。
（五）推动了生产型服务业的快速发展
增值税的抵扣机制，能促进生产和服务商业模式的优化，推动纳税人加强内部管理，加快设备更新和扩大业务需求，大大提高了生产服务的市场竞争力，营改增后，从全国的情况来看，服务业纳税人户数、经济总量和出口规模都快速增长，更多的市场资源向服务业靠拢，服务业占经济总量的比重进一步提升。此外，服务业的快速发展中带动了就业，服务业的就业岗位数量有明显增加，提高了人民的生活水平，
（六）促进了纳税人生产、经营的优化升级
为了更好地适应营改增试点，试点纳税人更重视纳税人之间的劳动分工，生产组织模式、管理方式和营销策略等方面也出现适应性变化，专业分工得到细化，同时，纳税人主动从合同管理、财务管理、产业链配置、供应商选择等方面完善管理机制，内部管理模式、管理水平也有明显的改善。
（七）提高了商品和服务出口竞争力
营改增后，出口退税宽化和出口退税深化的制度效应得到体现。一方面，国际运输和研发设计实行零税率政策，有力地推动了这类服务以不含税价格进入国际市场，参与国际竞争，增强了纳税人的国际竞争能力；另一方面，出口货物接受试点纳税人提供交通运输和部分现代服务业劳务所负担的进项税额可以得到退还，增强了这类货物出口的竞争力，促进了服务贸易出口。
三、内蒙古营改增实施效应分析
（一）政策实施期间地方财政减收明显
财政收入包括多个口径，盟市一级的地方财政总收入主要包括地方一般公共预算收入、上划中央收入、上划自治区财政收入等，而地方真正具有可支配权财力的就是一般公共预算收入。一般公共预算收入主要包括税收收入和非税收入，营改增政策实施后主要影响的就是地方一般公共预算收入中的税收收入。
1.地方财政收入增幅放缓，减收明显
据统计数据显示，2013年-2015年内蒙古自治区一般公共预算收入分别为1719.5亿元、1843.2亿元、1963.5亿元增幅分别为10.7%、7.1%、6.5%，增长相对稳定，增幅呈明显下降趋势。因为，2013年8月-2016年4月30日，内蒙古营改增增值税入库分成按照原营业税分成比例执行，即中央0%、自治区10%、盟市40%、旗市区50%，在营改增结构性减税效应的背景下，保持原营业税分成比例入库税款，一段时期内保证了地方财政相对稳定的财源，缓解了地方经济下行所带来的收入压力，保证了地方政府职能作用的有效发挥。
按照《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》（国发〔2016〕26号）文件要求，2016年5月1日起，中央分享增值税的50%，地方按税收缴纳地分享增值税的50%（自治区5%、盟市20%、旗市区25%），所以，地方财政受增值税收入划分新政的影响，其新入库的营改增增值税就要减收50%，在不考虑结构性减税因素的影响，仅从中央地方分成角度考虑2016年改征增值税税款中央就要拿走50%，地方减收效应明显，影响程度巨大，所以，2016年内蒙古一般公共预算收入2016.5亿元，较上一年度增幅只有2.6%，若剔除地税部门2016年清理营业税欠税数据，当年一般公共预算收入还要更低，甚至负增长，可见营改增全面推开后的减收效应十分明显。
2.地方主体税种缺失
一直以来，营业税都是地方税收的支柱收入，占地税收入的30%左右，占地方财政一般公共预算收入近20%，对地方财政贡献率较大，是名副其实的地方主体税种。营改增政策实施后，地方从此再无营业税，而其他地方税种税源和份额都有限，而且相对分散，无法担当主体税种之大任，这将对地方财政收入产生巨大影响，加快建立地方税收体系迫在眉睫。
3.共享税收归属问题突出，中央和地方财权矛盾问题突出
根据《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》（国发〔2016〕26号），虽然国家在营改增过渡期2-3年内设立了过渡政策，以便于保证地方财政平稳运行，缓解经济下行压力，培植地方税源。但是共享税收比例如何划分是个难题，2016年5月1日-12月31日内蒙古按照政策要求执行中央分享增值税的50%，地方按税收缴纳地分享增值税的50%（自治区5%、盟市20%、旗市区25%）的分享比例入库增值税税款，中央拿大头，地方分剩余，如何划分必定直接影响各级地方政府的财权和事权。受营改增减收效应的巨大影响，2017年1月1日起，呼伦贝尔市政府按照内蒙古自治区政府要求，又将地方按税收分享增值税50%的比例调整为自治区15%、盟市17.5%、旗市区17.5%，增加省一级财政收入的同时，进一步减少了盟市、旗县一级的财政收入，地方财政遭遇“雪上加霜”危险。
可见，营改增政策的实施必然再次引发中央、地方事权、财权、财力之间的矛盾，此次财税体制改革的核心问题就是中央和地方财政关系的问题。中央和地方的财权和谐程度取决于财政体制，这是一种基础性制度安排，它至少包括财权、财力、事权等部分，是这三要素有机组合、科学设置形成的制度安排。理顺中央和地方在财权上的关系，在营改增的大环境下，必须统筹协调财政体制财权、财力、事权三者的关系，将三个要素的重新匹配组合来解决。
（二）营改增政策对内蒙古纳税人税负效应分析
营改增政策试点的小规模纳税人是指应税服务的销售额未超过500万元的纳税人，对于增值税小规模纳税人采用简易征收方法，税率统一为3%（2014年7月1日起），该类纳税人只可以开具无法抵扣的增值普通发票(“普票”)，不可以代开可以抵扣的增值税专用发票（“专票”）。
其纳税计算方法为：小规模纳税人的应纳税额=不含税销售额×3%=含税销售额/（1+3%）×3%
相对比营改增政策实施前的营业税3%、5%、5%-20%的税率，小规模纳税人3%的增值税税率更低，税负更轻。
（1）就营改增政策实施前适用5%税率的小规模纳税人来说，营改增政策实施后适用3%税率，税率下降两个百分点，税负降低超过40%。
举例说明，假设某服务业小规模纳税人N，年销售额为100万元，按照营改增政策实施前的税率，其应纳税金（营业税）=100万元×5%=5万元；营改增政策实施后，该小规模纳税人减按3%计算增值税，其应纳税金（增值税）=不含税销售额×3%=含税销售额/（1+3%）*3%=[100万元/（1+3%）]×3%=2.91万元，该纳税人少缴纳税金=5万元-2.91万元=2.09万元，该纳税人税负降低41.8%。
（2）就营改增政策实施前适用3%税率的小规模纳税人来说，营改增政策实施后仍适用3%税率，表面看税率没有变化，但营业税是价内税，其税款由销售方承担，税款=销售款×税率；增值税是价外税，其税款由购买方承担，销售方取得的税款包括销售款和税款两部分，这里的销售款=货款（即含税价格）-税款，即不含税价格，因此，税款计算公式演变为：税款=[货款 /（1+税率）] ×税率
举例说明，假设某服务业小规模纳税人M，年销售额为100万元，按照营改增政策实施前的税率，其应纳税金（营业税）=100万元×3%=3万元；营改增政策实施后，该小规模纳税人仍按3%计算增值税，其应纳税金（增值税）=不含税销售额×3%=含税销售额/（1+3%）*3%=[100万元/（1+3%）]×3%=2.91万元，该纳税人少缴纳税金=3万元-2.91万元=0.09万元，也就是说一家年销售额为100万元的小规模纳税人，每年将少缴税款0.09万元。
因此，营改增试点的所有小规模纳税人的增值税税负是全面下降。根据统计，内蒙古2013年8月营改增政策实施以来截至2016年末，占比89.63%的小规模纳税人应纳税额全部减少，营改增政策切实减轻了广大小规模纳税人的负担，政策的惠民效应十分出众。
营改增试点的一般纳税人是指应税服务年销售额超过500万元的试点纳税人，对于增值税一般纳税人采用税款扣除法计算当期应缴纳的税款，其计算公式为：
应纳税额=当期销项税额-当期进项税额
销项税额=销售额×税率
进项税额是指一般纳税人购进货物或者接收加工修理修配劳务和应税支付或者担负的增值税税额。
由于增值税的“链条税”特征，如果购入货物的进项税额能扣产生直接或者间接的销项税额，则进项税额可以抵扣，如果所购入的货物的进项税额不能够产生直接或者间接的销项税额，则进项税额不可以抵扣。在实际的征收过程中，一般纳税人是“凭票抵扣”，即凭合法渠道取得的增值税专用发票或相关扣税凭证（海关进口增值税专用缴款书、农产品收购发票、农产品销售发票和完税凭证）抵扣进项税额，如果纳税人没有取得合法的抵扣凭证，进项税额也不得抵扣。如果销项税额大于进项税额，在当期形成应纳税额；如果销项税额小于进项税额，则形成当期留抵税额。留抵的税额当期不予退税，但可以用于冲减下期的销项税额。
因此，决定一般纳税人税负高低的主要因素就是进项税额的大小，进项税额越大可抵扣的税款就越多，缴纳的税款就会相应的减少，税负就会降低。决定进项税额大小的主要因素就是抵扣项目的多少，能够抵扣的项目越多，产生的进项税额就越多。而决定抵扣项目多少的关键在于能否广泛、大量取得正规的增值税专用发票及相关扣税凭证，如购买设备、物品、办公用品等取得的增值税专用发票，支付汽车燃油费、维修费、保养费、运输费等取得的增值税专用发票，支付广告费、宣传费、设计费、评估费等方面取得的增值税专用发票。同时，市场经济的背景下，纳税人的议价能力的强弱也影响其税负的大小，其议价能力越强越容易将税负转嫁出去，反之则反。
通过调查分析，理论上讲，营改增政策的实施将纳税人购入不动产纳入了增值税进项税抵扣范围，企业实际税负将大大降低，必将激发企业更新设备、扩大规模、增加投资的积极性和可能性。但是，通过全国税收调查表对比2015年、2016年千户企业固定资产进项税额抵扣情况发现，2015年、2016年分别抵扣采购设备等固定资产22.48亿元、16.97亿元，固定资产进项税额抵扣数同比减少24.51%，实际抵扣进项税额并未增加。同时，通过全国税收调查对比分析营改增2015年、2016年出口货物、劳务销售情况发现，2015年出口货物劳务销售额141.59亿元，2016年出口货物劳务销售额98.17亿元，同比下降30.67%，2016年内蒙古出口货物劳务销售额下降43.42亿元。
笔者实际走访了相关一般纳税人，其税负的高低取决于所发生的经济业务取得的进项税额。以交通运输业为例其抵扣项目包括运输设备的折旧额和维护修理费、燃料采购费、办公用品、低值易耗品、人工成本、路桥费、无形资产摊销额等项目，但是在实际经济活动中，纳税人在这些成本费用项目中，人工成本、路桥费、固定资产折旧、无形资产摊销额等常常无法取得增值税抵扣凭证，不能产生增值税进项税额，因此会出现税负大于原营业税的情况发生。
（三）税收征管方面存在的问题
1.信息化应用水平相对落后。针对纳税人层面而言，当前在“互联网+税务”“金税三期”上线的大背景下，税收信息化进程取得了长足发展，就内蒙古来说，纳税人可通过移动设备，浏览税务公告资讯、查询最新税收政策、获得预约办税等服务，指尖税讯如影随形；网络申报、手机APP办税、微信支付缴税、自助办税（ARM）等为补充的多元化申报缴税（费）方式全面推开，网上办税成为主体指日可待，纳税人申报纳税更加方便快捷。但是，在实际抽样调研中发现，根据内蒙古某盟市地税部门统计数据，全市只有809户纳税人申请注册成为手机APP移动办税用户，其中实际申报户数只有536户，纳税人普遍反映手机缴税软件收费、缴税功能不完善等弊端的存在是软件推广中遇到的主要问题。其次，在网络申报缴税方面，很大程度上缓解了办税服务厅工作压力，但力度仍需加强，“放管服”改革要持续推进。具体表现就是税务部门仍要求纳税人按月、按季报送相关纳税数据、报表等资料，所以造成了一些纳税人不愿意网上申报而选择了到办税厅申报缴税，办税服务厅工作压力并没有得到彻底完全地减轻，纳税人办税不便情况没有从根本上彻底解决，办税程序繁琐、提供相应涉税资料一段时期之内依然影响着服务质量与办税效率，这些问题都应在信息化的大力支持下进一步简化和解决。
针对税务系统内部而言，在“互联网+税务”的大背景下，与“金三后”信息化建设要求相比，税收征管信息化应用水平还很低，一定程度上制约着征管和收入的质效。例如，“金三”系统的上线为税务部门提供了强大数据支持，但是仍有部分税务干部对新系统不了解、不掌握、不会用，主要是一些年龄较大的干部和一些管理层干部，而年轻干部由于经验有限，无法对已有数据信息进行有效的分析利用。
2.地税干部思想出现波动。一直以来，营业税都是地税部门的主体税种，广大地税干部为之付出了极大的精力与汗水，积累了宝贵经验，为地方税收做出了巨大贡献，承载了地税干部的成就感和自豪感。营改增之后，营业税随之推出历史舞台，一些地税干部难免有失落感，同时，地税部门对地方财政的贡献下降，其重要性也随之降低，致使一些地税干部工作的积极性、主动性降低，对自身定位产生偏差，对自身价值产生疑虑，极易滋生得过且过的懈怠思想，不利于营改增后时期的征管工作。
3.国税征管一线干部工作压力持续加大。营改增政策实施前，国税部门主要负责增值税、消费税、企业所得税、车辆购置税等税种的征管，税种较少，管理难度有限。营改增之后，大量纳税人转由国税部门负责征管，国税部门管户剧增，加之干部人员的不断老龄化，其管理难度和压力持续加大。就一些四十岁以上自认为晋升无望的年长同志而言，干多干少一个样，只要不出大问题，当一天和尚撞一天钟，因此他们的工作积极性不高，更多的是消极应付；就一些年轻干部而言，尤其是在征管一线的同志，营改增后要求国地税一窗同办，这就要求国税干部不仅要掌握国税税种的征管，还要了解并掌握地税十几个税种的征管，面对更多更杂更底层的纳税人群体，其工作难度大大增高，工作压力持续加大，12366纳税人投诉举报风险也随之增加，绩效扣分风险也随之增加，营改增改革倒逼国税干部全方位提升自身业务素质和纳税服务水平。
1.促进了产业结构的持续优化，尤其是第三产业的发展
营改增政策是产业结构持续优化的催化剂。第三产业的发展水平及其占比对于国民经济发展至关重要，相比美国、德国、英国、法国、日本和意大利等发达国家，其第三产业比重都在70%左右，而根据最新截至2016年的统计数据，我国第三产业产值仅占GDP的51.6%，因此第三产业发展相对落后仍是制约我国经济快速发展的重要短板之一。然而，营改增政策的实施有助于打通制造业和服务业之间的增值税链条，能够有效地克服“增值税”“营业税”二元结构下重复征税的弊端，促进了第二产业、第三产业交流融合、深化分工以及良性循环发展，更为第三产业的快速发展营造了适度、适宜、宽松的税收环境。该政策实施的主要表现是：一是切实降低了制造业的税收负担，制造业可以充分利用政策实施所带来的减税效应而加大对服务业等相关业务的投入，降低了运营成本，大大提高了行业整体效能和资源利用率；二是彻底打通了一二三产业增值税专用发票的抵扣链条，无论是提供货物还是提供服务都统一缴纳增值税，公平了税负，统一了税制，切实促进了服务业的发展，
内蒙古自治区党委政府牢牢把握新常态下的新机遇，全面落实习近平总书记考察内蒙古重要讲话精神，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，紧紧围绕“一带一路”“七网同建”“七业同兴”、打造中俄蒙经济走廊、“旅游+”等战略布局，抓项目、抓投资、稳工业、推改革，，采取了一系列保持经济增长的有利措施，促进了经济的健康发展。2012年末，内蒙古一二三产业实现的产值分别是1448.58亿元、8801.50亿元、5630.5亿元，一二三产业占比分别是9.1：56.5：34.4。营改增政策实施后，截至2016年底，内蒙古一二三产业实现的产值分别是1617.42亿元、9000.58亿元、7213.51亿元，一二三产业占比分别是8.8 ：48.7 ：42.5。可以看出，第三产业占比相比营改增政策实施前提升了8个百分点，第三产业实现稳步发展，促进了内蒙古产业结构的持续优化，尤其是营改增政策实施过程中，内蒙古现代服务业发展迅速，纳税户数增长迅猛，以研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、有形动产租赁服务、鉴证咨询服务等为代表的现代服务业产值及纳税金额逐年攀升，现代服务业得到了长足发展。
但与国家平均水平相比，内蒙古三次产业结构仍需持续优化，第三产业发展相对落后。如表3-1所示，2012年全国三次产业比重为9.4:45.3:45.3，全区比重为9.4:56.5:34.4，2016年全国三次产业比重为8.6:39.8:51.6，全区比重为8.8:48.7:42.5，内蒙古产业结构调整的幅度明显滞后于国家平均水平，第二产业所占比重较大，第三产业比重偏低，第三产业仍有较大发展空间。
表 3-1营改增政策实施期间全国、内蒙古和内蒙古GDP产业结构统计表
单位：%
|
年份 |
第一产业 |
第二产业 |
第三产业 |
|||
|
全国 |
内蒙古 |
全国 |
内蒙古 |
全国 |
内蒙古 |
|
|
2012年 |
9.4 |
9.1 |
45.3 |
56.5 |
45.3 |
34.4 |
|
2013年 |
9.3 |
9.3 |
44 |
53.8 |
46.7 |
36.9 |
|
2014年 |
9.1 |
9.2 |
43.1 |
51.3 |
47.8 |
39.5 |
|
2015年 |
8.9 |
9.1 |
40.9 |
50.5 |
50.2 |
40.4 |
|
2016年 |
8.6 |
8.8 |
39.8 |
48.7 |
51.6 |
42.5 |
资料来源：中华人民共和国国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/ 内蒙古自治区统计局网站http://www.nmgtj.gov.cn/
由于云计算、大数据、物联网、移动网络等新兴技术的发展，信息、网络、大数据、新工艺不断渗透融合进入服务领域，出现了新型化服务业态趋势。如通过互联网为客户提供网络运营服务、建立技术服务平台、对非核心关键业务流程采取共享服务业务模块提供高效支持、以云计算为基础的物联网研发平台等。营改增后，提供服务所缴纳的增值税可以在下游企业增值税中得到抵扣。虽然，营改增对新兴产业和传统产业在税收政策方面的影响性质相同，但由于新兴产业服务经营业户众多，所需研发设备、系统集成软件相对规模大，更新周期短。营改增所带来的服务行业软硬件进项抵扣和下游增值税进项能够抵扣的双重抵扣效应，对于处于成长期的新兴企业，其支持作用尤为明显。内蒙古市某地质勘探设计院，利用技术优势，建立制图信息技术中心，引进了多名专业人才，根据市场需求，拓展业务服务范围，新增电子图纸图册等业务，年实现销售收入 80 余万元，带动了新兴业态的壮大成长。
四、完善“营改增”政策的对策建议
尽管2017年7月1日起通过减并税率增值税由原来的四档税率变为三档税率，但6%、11%、17%三档税率之间的极差仍然较大，税率仍然较高，一般纳税人选择简易征收的比例依然较多，说明增值税的中性作用没有很好的发挥，同时税务机关在征收时分类鉴别的征管难度依然不小，建议进一步减并降低增值税税率，由三档税率变为二档税率，并缩小税率之间的极差，明确适用行业类别，使纳税人申报更加简洁、透明，使税务机关征收管理更加科学、公平，减少鉴别和业务拆分工作，减少办税的复杂性。另外对高端制造业实施增值税即征即退，降低企业税负，提升企业转型升级和参与国际竞争能力。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“落实税收法定原则”。这是“税收法定原则”第一次写入党的重要纲领性文件中。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也将“财政税收”作为“加强重点领域立法”的任务。在法理意义上，税收法定原则的要义在于三个方面：一是课税要件法定，即纳税人、征税对象、计税依据、税率、税收优惠、征纳程序等基本税收要素应当由法律规定；二是课税要素明确，即上述基本税收要素在法律中的规定应当尽可能明确、详细，避免出现漏洞和歧义；三是征税合法，即税务机关必须严格按照法律规定的课税要件和征纳程序来征收税款，不允许随意加征、减征、停征或免征。所以，营改增政策实施后，增值税上升为法律规范的时机将更为成熟，建议深入贯彻十八届三中全会确定的税收法定原则，尽快将增值税上升为法律规范，进一步稳定增值税税制，增强税法的指引功能。
一是强化增值税发票管理，向零散、个体纳税人提供方便、快捷、优质的普通发票代开服务，进一步优化工作流程，完善岗责体系，切实加强和规范普通发票代开管理，形成工作环环相扣、相互联系制约的发票管理机制，进而完善增值税发票抵扣链条。二是切实加强税收宣传，增强纳税人和消费者税法遵从度。积极宣传普及纳税人应知的发票知识法规，树立纳税法律意识，杜绝以虚开发票、虚列成本等手段的偷漏税行为，为打击假发票营造良好的税收环境和氛围，保障代开需求的真实性、合理性和合法性，实现社会化管理与纳税服务的共同延伸。
一是深入开展营改增政策大辅导，进一步加强税负分析，有针对性地帮助纳税人用好抵扣政策，更好地享受减税红利，切实帮助企业减税负、降风险、促转型。二是要了解纳税人需求。通过电话、邮件、网络、微信、QQ群等方式广泛征求意见，直接了解纳税人的需求，有针对性地解决纳税人的主要困惑和需求。三是继续加强业务辅导。要积极贯彻国家税务总局《关于转变税收征管方式提高税收征管效能的指导意见》（税总发〔2017〕45号），完善四大行业税收管理办法，实现事前审核向事中事后监管、固定管户向分类分级管户、无差别管理向风险管理、经验管理向大数据管理的“四个转变”。四是拓展多元化服务。积极推广“内蒙税易”智能终端移动办税服务平台应用工作，使纳税人随时随地体验到“互联网＋税务”所带来的切实便利。继续推行“同城通办”，突破了传统局部服务格局，确保了纳税人就近、快速办理纳税事项，让纳税人多跑“网路”少跑“马路”，解决纳税人办税多头跑、外出经营返程缴税等一系列问题，进一步增加了纳税人的获得感。
（二）理顺中央地方财权事权关系，促进地方经济健康发展
供给侧结构性改革不能一味减免税收，要考虑市场经济的总体平衡发展和财政的可承受程度，要运用税收的另一面，加强调节作用，完善税制，补充缺失的税种，有效减少财政赤字，使经济持续健康发展。
（1）2018年开征环保税，完善绿色税收体系。
环保税立法并开征，将直接对供给侧改革产生正面影响。一是减少污染，推进绿色发展。二是加大污染企业的经营成本，使企业产生保护生态环境的压力和动力，并加快去产能和落后企业的出清速度。三是增加政府财政收入，使政府有更多资金用于治理环境及支持、鼓励、补贴企业开发环保技术、实施环保项目。
（2）加快消费税改革。
消费税是一个重要的经济杠杆，要充分发挥消费税在供给侧改革中倒逼的作用，可选择合适时机将消费税并入地税征管范畴，以充实地方税体系。一是调整税基，将部分高耗能、高污染产品和部分高档消费产品（包括高端服务）纳入征税范围，增强消费税的调控功能。二是调整征收环节，从生产环节和进口环节征收改在批发和零售环节征收。三是调整优化税率，对不利于环境保护、社会公平的品目增加税负，对需要稳定和公平税负的品目，适当降低税率。
（3）加快酝酿开征房地产税
开征房产税看似与“去库存”相矛盾，但是，只有开征房产税，才能在一定意义上抑制投机炒房，使房地产价格回归合理区间，以促进房地产市场能够健康持续发展，使无房者能居有其所，真正实现“去库存”的目的，同时引导房地产市场的投资回归实体经济。具体而言，一是加快推进房地产税立法进程，在保障居民基本居住需求的基础上，将城乡个人住房及工商业房地产全部纳入征税范围，划分土地类别，按房地产面积和土地面积确定计税依据。二是对个人普通住房和商业住房按地段和用途划分类别，在一定类别和超过一定面积外定额税率。如对别墅和核心地段商业用房，可对土地划分一类地段，定额也要从高。三是建议房地产税税收归地方政府支配，并赋予地方政府定额的核定权，使房地产税逐步成为地方政府持续稳定的财政收入来源。
建议利用营改增的契机，按照“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的原则要求，全面的调整中央与地方的财政关系和分配格局[28]。一是重新考量中央与地方的事权划分，该收的收，该放的放，结合政府的简政放权和职能转变，明确各级政府的权限边界。二是进一步明晰事权、财权与财力等要素之间的关系，调整和完善财税体系框架。三是统筹考虑各个税种的性质和收入情况等 问题，科学合理的设定中央税与地方税关系，对中央与地方的财权进行重新规划。四是将税权、费权、产权作为完整财权综合考虑，构建和完善地方税体系。
（1）优化产业结构，提高第三产业活力与竞争力
从前面的分析可知，第一产业对内蒙古收入的贡献极少，第二产业是内蒙古市的主要税收收入，对内蒙古市税收收入贡献最大，主要集中在建筑业、采矿业，第三产业贡献也不小，但第三产业中对房地产业的依赖性比较高。因此，内蒙古要结合围绕内蒙古自治区“五大基地”建设为主攻方向，通过去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等措施，重点解决产业层次低、链条短，产品附加值低的问题，努力把工业结构调高、调优、调强，逐步淘汰煤炭、化工、电力等行业中的落后产能，大力发展深加工和精细加工产品，推进产业结构优化升级。要采取有效措施转变经济发展方式，大力发展第三产业，充分把握并利用好“互联网+”行动计划的有利时机，积极制定赋予产业发展规划和扶持政策，加速推进传统服务业和现代新型服务业的融合，促进传统服务业实现转型升级，增加经济总量促进经济发展。
（2）加快推进高新技术产业发展，培育经济发展新动能
高新技术产业具有技术先进、产业链长、附加值高、含税量大等特点，应高度重视并大力发展[29]。因此要坚定不移走“科技创新”之路，充分发挥政府在科技创新方面的引领作用，加大企业技术研发能力建设，积极鼓励本地企业自主创新，进一步增强经济发展和税收增长后劲。
（3）着力提升对外开放水平
紧紧依靠“一带一路”重大战略，充分利用内蒙古外接俄蒙和内联东北、华北、西北的区位条件，依托“两个市场，两种资源”努力将内蒙古建设成为欧亚大陆桥的重要枢纽，在建设国家向北开放重要桥头堡上取得新突破。要积极打造中俄蒙经济走廊，全力推进跨境经济合作区、跨境旅游区、边境经济合作园区等平台建设，强化基础设施互联互通。
增加直接税比重，加快所得税改革步伐。一是降低个人所得税的边际税率，简化级距。目前我国个人所得税边际税率过高，不利于税收的征管，也在实际执行中名存实亡。当前我国的个人所得税贡献率在6-7%之间，而2012年美国约为45%，日本为34%，德国为41%，英国为38%。另一方面，长期以来，我国的个税几乎沦为“工资税”，中低收入者税收贡献率达65%左右，被媒体讽刺为“杀贫济富税”。而在发达国家，中低收入者的税收贡献率一般不足30%。所以，我国的个人所得税迫切需要尽早进行改革。二是推行综合与分类相结合的个人所得税。建议把劳动所得归为一类，把资本所得归为一类，另外在税收扣除上充分考虑家庭抚养赡养及总体收入状况。为降低征纳成本，扣除不宜太细致，可以让纳税人选择以家庭为单位进行申报，逐步进行完善。
（三）强化税收征管，确保改革成果
要按照系统推进、突出重点、分步实施的要求，稳步推进税收征管改革，重点是要注重集成推进，着重从职能理顺、岗责设置、流程再造等方面实施改革创新，着力破解一些相互掣肘、职责职能不清、复杂交织的矛盾和难题，切实解决征管范围交叉、税收征纳成本过高以及纳税人多头跑、负担重的问题，协调推进各项改革任务不断深化。一是在权力运行机制方面进行自我革命。以规范职权运行为突破口，以信息化为依托，以数据分析为基础，以风险管理为导向，构建制度化、流程化和标准化的税收管理链条，力争解决传统的税收管理员管户模式下职权过于集中等问题，全面推进可数据化管理模式改革。二是推进管事模式改革。将散落在各个管理员、按户粗放管理的事项，转变为根据风险属性进行专业化分类处理，对各类各项征管事项进行分级分类，厘清权责、重配资源。三是全面实施税收风险管理。税收风险管理是现代化税收的先进理念，是完善我国税收管理体系、提高税收治理能力、实现税收现代化的有效举措，是税收征管改革的突破口，也是税务部门完成组织收入预期目标的重要抓手。要通过运用风险管理的理论和手段，对各类涉税信息情报进行收集，加强对登记、申报、征收等环节的管理，特别是要结合“放管服”改革，持续加强事前、事中、事后的风险监控，分析识别其中存在的税收风险，对税收风险进行分类排序，实施有效监督控制，防范和减少税收风险可能带来的税收流失、征纳成本增加、税收法律责任等损失，有效实施风险应对，促进税收收入的可持续增长。
加强营改增后的国地税合作工作是转变政府职能的必要举措，是依法治税、规范执法、规避风险的时代要求，通过国地税深度合作，能够充分发挥各自优势，实现双方资源共享、服务联合、征管互助和执法协同，进而全面提升税收征管水平，最大程度上方便纳税人、方便税务人，才能够真正实现税收现代化。
（1）要以问题为导向进一步拓展延伸国地税合作领域，力争在个体工商户国地联合税收管理、零散税源共同或相互委托代征、欠税协同清理、税收收入预测分析、数据信息共享等方面取得新的实质性突破。地税部门应当切实做好二手房转让等项目的增值税代征工作，积极发挥这些行业征管的经验优势，加强与国税机关协作，从支持国税机关做好税源管控的角度，增大地税机关对地方财力的贡献。
（2）建立数据共享机制，打通阻碍信息传递的“壁垒”。建议自治区层面要加强国地税协调与沟通，增进互信，打破樊篱，加快推进国地税税收信息共享数据平台的建立，共同设计统一的国地税征管系统，进而进一步完善数据交换机制，推进涉税数据的增值利用。同时要进一步加强综合治税平台建设，完善共治格局。在政府的支持下，加大各级财政、国土、建设、发改等部门参与的信息交换平台，做好部门间的涉税信息交换，努力营造全社会齐抓共管、上下左右联动的综合治税新格局。
（1）持续加强税务干部的教育培训力度，切实提升素质。通过“请进来”“走出去”“送下去”等多种形式，持续抓好干部教育培训工作，严格培训班跟踪监督，加强质量评估，进一步提高教育培训的针对性和实效性，加快培养和建设一支“懂业务、会查账”的专业化业务骨干队伍，在全系统营造“重视业务、崇尚业务、比拼业务”的良好氛围。要通过深入开展“岗位大练兵、业务大比武”活动，营造“讲学习、比技能、争先进”的浓厚氛围，使税务干部的综合素质能力得到进一步提高，为税收事业发展提供强有力的智力支撑、人才支持和素质保障。
（2）加强税务干部绩效考核力度。将考评结果与年度评优评先和干部的培养选拔任用紧密联系，避免出现“干与不干、干多干少、干好干坏”一个样的状况，充分调动干部队伍的工作积极性和主观能动性，充分发挥绩效管理“指挥棒”和“紧箍咒”作用。
没有税收信息化就没有税收现代化。要将金税三期工程和“互联网+税务”有机融合、高效集成，努力建立数据供需双方对接渠道和良性互动机制，特别要提高数据分析应用水平，把“死数据”变成“活信息”，着力打造高效、规范的数据治理机制和应用体系，促进税收工作提质增效。
（1）加快电子税务局建设发展步伐。加快推进电子税务局建设和网上办税服务系统升级改造，实现网上网下服务互补互促，让纳税人多跑“网路”，少跑“马路”。加大移动办税模式推广力度，改变原有移动办税系统功能局限的弊端，逐步将电子税务局的缴税缴费模式从电脑端推广到手机端，努力实现网银支付、微信支付等第三方平台支付的多种税款缴纳方式，为纳税人提供如影随形的便捷纳税体验，最大程度上减轻办税服务厅工作压力。
（2）积极开发税务管理软件，发挥信息化手段对管理的积极作用。一是要认真探索建立纳税人“一户式”电子档案，努力实现纳税人档案资料信息化、数字化、科学化管理。二是要加快推进税费征管信息化建设，强化“金三系统”各功能模块的利用率，真正实现“以票管税”向“信息管税”的转变，最大程度上发挥“金三系统”的大数据平台作用。三是要深入开展纳税人分类分级税收管理工作，逐步实现由固定管户向分类分级管户、无差别管理向差异化管理、事前审核向事中事后监管、经验管理向大数据管理的转变。
（3）发挥信息安全作用，强化信息安全意识。一是要有效筑牢网络信息安全防线，进一步加强网络与信息安全意识教育，推进网络与信息安全技术防护体系和应急体系建设，提高对网络攻击和病毒入侵的防范能力。二是要加强信息化日常运维管理，定期开展网络安全管理检查，全面排查和应对网络安全风险，对存在问题进行及时整改，切实保障好税务数据信息的安全性和隐密性。
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